Studi Implementasi

Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 4 Tahun 2026 tentang Pengendalian Alih Fungsi Lahan Produktif dan Larangan Alih Kepemilikan Lahan Secara Nominee

Abstract

Alih fungsi lahan pertanian produktif merupakan salah satu tantangan utama dalam pembangunan wilayah yang berkelanjutan. Di Bali, tekanan terhadap lahan pertanian dipicu oleh perkembangan pariwisata, urbanisasi, serta praktik kepemilikan lahan secara terselubung melalui mekanisme nominee. Penelitian ini bertujuan menganalisis implementasi kebijakan pengendalian alih fungsi lahan produktif sebagaimana diatur dalam Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 4 Tahun 2026. Penelitian menggunakan pendekatan kualitatif normatif dengan analisis kebijakan publik dan refleksi kolektif pemangku kepentingan. Hasil penelitian menunjukkan bahwa kebijakan ini berperan penting dalam memperkuat perlindungan lahan pertanian, menjaga keberlanjutan lanskap budaya Bali, serta mencegah praktik penguasaan lahan secara tidak sah melalui skema nominee. Namun demikian, implementasi kebijakan masih menghadapi tantangan pada aspek pengawasan kepemilikan lahan, tekanan investasi properti, dan koordinasi lintas sektor. Penelitian ini menegaskan bahwa keberhasilan implementasi kebijakan sangat bergantung pada tata kelola kolaboratif antara pemerintah daerah, desa adat, petani, dan pelaku usaha dalam kerangka pembangunan Bali yang berkelanjutan.

Keywords: kebijakan publik, alih fungsi lahan, nominee, ketahanan pangan, tata kelola kolaboratif

1. Introduction

Alih fungsi lahan pertanian merupakan fenomena global yang terjadi akibat pertumbuhan ekonomi, urbanisasi, dan transformasi struktur ekonomi wilayah. Konversi lahan pertanian menjadi kawasan permukiman dan kawasan komersial seringkali menimbulkan dampak terhadap keberlanjutan produksi pangan serta stabilitas ekosistem wilayah (Lambin & Meyfroidt, 2019).

Dalam konteks Indonesia, pengendalian alih fungsi lahan telah menjadi perhatian strategis pemerintah karena berkaitan langsung dengan ketahanan pangan nasional. Hal ini diatur dalam Undang‑Undang Nomor 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan yang mengamanatkan perlindungan lahan pertanian sebagai bagian dari kebijakan pembangunan nasional.

Selain itu, pengendalian pemanfaatan ruang juga merupakan bagian dari sistem penataan ruang sebagaimana diatur dalam Undang‑Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang yang menegaskan bahwa pemanfaatan ruang harus dilakukan secara berkelanjutan serta memperhatikan keseimbangan antara kepentingan ekonomi, sosial, dan lingkungan.

Di Bali, konversi lahan pertanian memiliki implikasi yang lebih luas karena berkaitan dengan keberlanjutan lanskap budaya serta sistem pertanian tradisional yang dikenal sebagai Subak. Sistem Subak tidak hanya berfungsi sebagai sistem irigasi, tetapi juga mencerminkan filosofi keseimbangan antara manusia, alam, dan spiritualitas yang sejalan dengan nilai budaya Bali (Lansing, 2019).

Tekanan terhadap lahan pertanian di Bali semakin meningkat seiring dengan perkembangan sektor pariwisata. Pembangunan vila dan fasilitas wisata seringkali terjadi di kawasan pertanian produktif, sehingga berpotensi mengurangi luas lahan pertanian dan mengganggu keberlanjutan lanskap budaya.

Selain itu, praktik kepemilikan lahan melalui mekanisme nominee juga menjadi perhatian serius dalam pengelolaan pertanahan di Bali. Praktik ini umumnya dilakukan dengan menggunakan nama warga negara Indonesia sebagai pemilik formal lahan yang sebenarnya dikuasai oleh pihak lain.

Sebagai respons terhadap dinamika tersebut, Pemerintah Provinsi Bali menetapkan Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 4 Tahun 2026 tentang Pengendalian Alih Fungsi Lahan Produktif dan Larangan Alih Kepemilikan Lahan Secara Nominee.

Kebijakan ini merupakan bagian dari implementasi visi pembangunan daerah yaitu Nangun Sat Kerthi Loka Bali yang menekankan keseimbangan antara pembangunan ekonomi, pelestarian budaya, dan keberlanjutan lingkungan.

Tujuan Penelitian

Penelitian ini bertujuan untuk:

1. Menganalisis implementasi kebijakan pengendalian alih fungsi lahan produktif di Bali.
2. Mengidentifikasi peran pemangku kepentingan dalam implementasi kebijakan tersebut.
3. Mengkaji tantangan serta peluang tata kelola kolaboratif dalam pengendalian alih fungsi lahan.

2. Methods

Penelitian ini menggunakan pendekatan kualitatif normatif dengan analisis kebijakan publik (Dunn, 2018).

Metode yang digunakan meliputi:

• analisis dokumen kebijakan
• analisis kelembagaan
• refleksi kolektif pemangku kepentingan

Pendekatan ini digunakan untuk memahami implementasi kebijakan publik dalam konteks tata kelola pembangunan wilayah.

Data penelitian diperoleh dari:

1. dokumen peraturan perundang-undangan
2. literatur akademik mengenai kebijakan pengelolaan lahan
3. analisis implementasi kebijakan daerah

Analisis dilakukan melalui:

1. analisis normatif kebijakan
2. analisis implementasi kebijakan
3. analisis tata kelola kolaboratif

3. Results

3.1 Substansi Kebijakan Pengendalian Alih Fungsi Lahan Produktif

Kebijakan pengendalian alih fungsi lahan produktif di Bali sebagaimana diatur dalam Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 4 Tahun 2026 tentang Pengendalian Alih Fungsi Lahan Produktif dan Larangan Alih Kepemilikan Lahan Secara Nominee memiliki ruang lingkup pengaturan yang komprehensif.

Berdasarkan ketentuan Pasal 4, ruang lingkup pengaturan kebijakan tersebut meliputi tujuh aspek utama, yaitu:

1. Lahan Produktif
   Pengaturan mengenai lahan produktif bertujuan untuk mengidentifikasi dan menetapkan kawasan pertanian yang memiliki fungsi strategis dalam mendukung produksi pangan, hortikultura, serta perkebunan. Penetapan lahan produktif ini menjadi dasar dalam upaya perlindungan terhadap konversi lahan yang tidak terkendali.
2. Pengendalian Alih Fungsi Lahan Produktif
   Peraturan daerah ini mengatur mekanisme pengendalian terhadap perubahan fungsi lahan pertanian menjadi penggunaan non-pertanian. Pengendalian tersebut dilakukan melalui instrumen perencanaan tata ruang, perizinan, serta pengawasan pemanfaatan ruang agar tetap sesuai dengan kebijakan perlindungan lahan pertanian berkelanjutan.
3. Larangan Alih Fungsi Lahan Produktif dan Kepemilikan Lahan Secara Nominee
   Salah satu aspek penting dalam kebijakan ini adalah larangan terhadap praktik kepemilikan lahan secara nominee atau “pinjam nama”, yaitu mekanisme penguasaan lahan secara tidak langsung oleh pihak tertentu melalui penggunaan nama pihak lain. Ketentuan ini bertujuan untuk menjaga kedaulatan penguasaan lahan serta mencegah spekulasi tanah yang berpotensi mempercepat konversi lahan pertanian.
4. Pembinaan dan Pengawasan
   Pemerintah daerah memiliki kewenangan untuk melakukan pembinaan serta pengawasan terhadap pemanfaatan lahan produktif. Pembinaan dilakukan melalui peningkatan kapasitas petani, penyediaan sarana produksi pertanian, serta penguatan kelembagaan pertanian. Sementara itu, pengawasan dilakukan untuk memastikan kepatuhan terhadap ketentuan pemanfaatan ruang.
5. Sanksi
   Untuk menjamin efektivitas implementasi kebijakan, peraturan daerah ini juga mengatur mekanisme sanksi administratif bagi pihak yang melanggar ketentuan pemanfaatan lahan produktif. Sanksi tersebut dapat berupa peringatan tertulis, penghentian kegiatan, penutupan lokasi, hingga pencabutan izin dan pembongkaran bangunan yang melanggar ketentuan tata ruang.
6. Peran Serta Masyarakat
   Peraturan daerah ini memberikan ruang bagi masyarakat untuk berpartisipasi dalam upaya pengendalian alih fungsi lahan, termasuk melalui mekanisme pelaporan, pengawasan sosial, serta keterlibatan dalam perencanaan pembangunan wilayah. Partisipasi masyarakat menjadi faktor penting dalam meningkatkan efektivitas implementasi kebijakan publik.
7. Pendanaan
   Implementasi kebijakan pengendalian alih fungsi lahan juga didukung melalui mekanisme pendanaan yang bersumber dari anggaran pemerintah daerah serta sumber pendanaan lainnya yang sah sesuai dengan ketentuan peraturan perundang-undangan.

3.2 Integrasi Kebijakan dengan Sistem Penataan Ruang

Pengaturan dalam Perda ini juga memiliki keterkaitan erat dengan sistem penataan ruang daerah sebagaimana diatur dalam Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 2 Tahun 2023 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi Bali Tahun 2023–2043.

Integrasi tersebut penting untuk memastikan bahwa kebijakan pengendalian alih fungsi lahan tidak hanya bersifat administratif, tetapi juga menjadi bagian dari sistem perencanaan pembangunan wilayah yang berkelanjutan.

3.3 Implikasi Kebijakan terhadap Ketahanan Pangan dan Lanskap Budaya

Implementasi kebijakan pengendalian alih fungsi lahan memiliki implikasi strategis terhadap keberlanjutan sistem pertanian Bali, termasuk perlindungan terhadap sistem irigasi tradisional Subak yang merupakan bagian penting dari lanskap budaya Bali.

Pengendalian konversi lahan pertanian diharapkan dapat menjaga keberlanjutan produksi pangan sekaligus mempertahankan karakter lanskap budaya Bali yang telah diakui secara internasional oleh UNESCO.

3.4 Instrumen Insentif bagi Petani dalam Perlindungan Lahan Produktif

Selain pendekatan pengendalian melalui larangan dan sanksi, Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 4 Tahun 2026 tentang Pengendalian Alih Fungsi Lahan Produktif dan Larangan Alih Kepemilikan Lahan Secara Nominee juga mengatur pemberian insentif bagi petani sebagai instrumen kebijakan untuk mempertahankan keberlanjutan pemanfaatan lahan pertanian.

Instrumen insentif tersebut meliputi:

1. Pengurangan Pajak Bumi dan Bangunan (PBB)
   Insentif fiskal berupa pengurangan atau pembebasan PBB diberikan kepada pemilik lahan yang mempertahankan fungsi lahan sebagai lahan pertanian produktif. Kebijakan ini bertujuan mengurangi tekanan ekonomi akibat kenaikan nilai tanah yang sering terjadi di kawasan dengan perkembangan pariwisata dan properti.
2. Bantuan Sarana Produksi Pertanian
   Pemerintah daerah memberikan dukungan berupa bantuan benih unggul, pupuk bersubsidi, serta sarana produksi pertanian lainnya guna meningkatkan produktivitas lahan pertanian dan kesejahteraan petani.
3. Peningkatan Infrastruktur Irigasi
   Penguatan infrastruktur irigasi menjadi bagian penting dalam mendukung keberlanjutan sistem pertanian. Pembangunan dan rehabilitasi jaringan irigasi dilakukan untuk menjaga keberlangsungan sistem pengairan tradisional berbasis Subak yang merupakan bagian dari lanskap budaya Bali.

Melalui pendekatan insentif tersebut, kebijakan pengendalian alih fungsi lahan tidak hanya berorientasi pada pembatasan pembangunan, tetapi juga memberikan dukungan nyata bagi keberlanjutan ekonomi petani.

4. Discussion

4.1 Tantangan Implementasi: Fenomena “Sawah Tanpa Petani”

Salah satu tantangan utama dalam implementasi kebijakan perlindungan lahan produktif di Bali adalah fenomena menurunnya minat generasi muda untuk bekerja di sektor pertanian. Perubahan struktur ekonomi daerah yang semakin didominasi sektor pariwisata dan jasa menyebabkan profesi petani menjadi kurang diminati oleh generasi muda.

Kondisi ini berpotensi menimbulkan fenomena “sawah tanpa petani”, yaitu situasi di mana lahan pertanian secara fisik masih ada, tetapi tidak lagi dikelola secara produktif. Apabila kondisi ini tidak diantisipasi, lahan yang terbengkalai akan menjadi rentan terhadap tekanan alih fungsi lahan secara informal maupun ilegal.

Dalam perspektif kebijakan tata ruang, kondisi tersebut dapat menyulitkan pemerintah daerah dalam mempertahankan kawasan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan (LP2B) sebagaimana diamanatkan dalam Undang-Undang Nomor 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan.

4.2 Tekanan Ekonomi dan Beban Pajak

Tekanan ekonomi juga menjadi faktor penting yang mendorong terjadinya alih fungsi lahan. Di berbagai wilayah Bali, lahan pertanian seringkali berada di sekitar kawasan pariwisata yang berkembang pesat. Kondisi tersebut menyebabkan peningkatan Nilai Jual Objek Pajak (NJOP) yang berdampak pada meningkatnya beban Pajak Bumi dan Bangunan.

Di sisi lain, pendapatan dari usaha pertanian seringkali tidak sebanding dengan peningkatan beban ekonomi tersebut. Akibatnya, sebagian pemilik lahan memilih untuk menjual atau mengalihfungsikan lahan pertanian mereka menjadi kawasan permukiman, vila, atau fasilitas pariwisata.

Dalam konteks ini, kebijakan insentif fiskal seperti pengurangan atau pembebasan PBB menjadi instrumen penting untuk menahan laju konversi lahan pertanian.

4.3 Perlindungan Lanskap Budaya dan Sistem Subak

Di Bali, keberadaan lahan pertanian memiliki makna yang lebih luas daripada sekadar fungsi produksi pangan. Sistem pertanian tradisional yang berbasis pada kelembagaan Subak telah diakui sebagai bagian dari warisan budaya dunia oleh UNESCO.

Oleh karena itu, perlindungan lahan pertanian di Bali juga memiliki dimensi budaya dan ekologis. Kehilangan lahan pertanian tidak hanya berdampak pada ketahanan pangan daerah, tetapi juga berpotensi merusak keberlanjutan sistem sosial dan budaya yang telah berkembang selama berabad-abad.

Pendekatan kebijakan yang mengintegrasikan perlindungan lahan dengan pelestarian sistem Subak sejalan dengan visi pembangunan daerah Bali yang berlandaskan filosofi Nangun Sat Kerthi Loka Bali.

4.4 Strategi Transformasi Pertanian Berkelanjutan

Dalam jangka panjang, keberhasilan implementasi kebijakan pengendalian alih fungsi lahan memerlukan transformasi model pengelolaan pertanian agar tetap menarik secara ekonomi bagi generasi muda.

Beberapa pendekatan strategis yang dapat dikembangkan antara lain:

1. Pengembangan pertanian modern (smart farming) melalui pemanfaatan teknologi digital untuk meningkatkan efisiensi produksi dan pemasaran hasil pertanian.
2. Integrasi pertanian dengan agrowisata sebagai bentuk diversifikasi ekonomi yang memungkinkan petani memperoleh sumber pendapatan tambahan.
3. Penguatan kelembagaan Subak sebagai institusi lokal yang berperan dalam menjaga keberlanjutan sistem pertanian berbasis budaya.

Pendekatan transformasi tersebut tidak hanya memperkuat keberlanjutan sektor pertanian, tetapi juga mendukung pembangunan pariwisata yang berkelanjutan.

4.5 Refleksi Kolektif Pemangku Kepentingan

Implementasi kebijakan pengendalian alih fungsi lahan produktif membutuhkan kolaborasi aktif antara berbagai pemangku kepentingan, termasuk pemerintah daerah, pemerintah pusat, masyarakat adat, petani, serta sektor swasta.

Pemerintah daerah memiliki peran strategis dalam merumuskan kebijakan, melakukan pengawasan, serta menyediakan dukungan insentif bagi petani. Pemerintah pusat diharapkan dapat memberikan dukungan melalui program nasional seperti bantuan sarana produksi pertanian, asuransi gagal panen, serta dukungan pendanaan melalui Dana Alokasi Khusus.

Di sisi lain, masyarakat lokal dan lembaga adat memiliki peran penting dalam menjaga keberlanjutan sistem pertanian tradisional serta memastikan bahwa pemanfaatan lahan tetap selaras dengan nilai-nilai kearifan lokal.

Melalui kolaborasi tersebut, kebijakan pengendalian alih fungsi lahan tidak hanya menjadi instrumen hukum semata, tetapi juga menjadi bagian dari upaya kolektif dalam menjaga keberlanjutan lingkungan, ketahanan pangan, serta kelestarian budaya Bali.

Refleksi Kolektif Pemangku Kepentingan

Refleksi kolektif menunjukkan bahwa keberhasilan implementasi kebijakan tidak hanya bergantung pada kekuatan regulasi, tetapi juga pada komitmen kepemimpinan publik dalam menjaga keseimbangan antara pembangunan ekonomi dan pelestarian lingkungan.

Pendekatan kepemimpinan yang berorientasi pada keberlanjutan serta menghargai nilai budaya lokal menjadi faktor penting dalam keberhasilan implementasi kebijakan ini.

5. Conclusion

Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 4 Tahun 2026 merupakan instrumen kebijakan strategis dalam mengendalikan alih fungsi lahan produktif serta mencegah praktik penguasaan lahan secara nominee.

Kebijakan ini tidak hanya berfungsi sebagai instrumen pengendalian pembangunan, tetapi juga sebagai upaya menjaga ketahanan pangan serta melindungi lanskap budaya Bali.

Keberhasilan implementasi kebijakan ini sangat bergantung pada tata kelola kolaboratif antara pemerintah daerah, desa adat, masyarakat petani, dan pelaku usaha.

References

Ansell, C., & Gash, A. (2008). Collaborative governance in theory and practice. Journal of Public Administration Research and Theory.

Dunn, W. (2018). Public policy analysis: An integrated approach. Routledge.

Lambin, E., & Meyfroidt, P. (2019). Global land use change. Annual Review of Environment and Resources.

Lansing, J. S. (2019). Priests and programmers: Technologies of power in the engineered landscape of Bali. Princeton University Press.

Setiawan, B., & Purwanto, E. (2021). Agricultural land conversion and food security in Indonesia. Sustainability.

Wijaya, I., & Rahman, A. (2023). Land governance and agricultural sustainability in Southeast Asia. Land Use Policy.

Sari, N., & Hadi, S. (2020). Policy instruments for agricultural land protection. Journal of Rural Studies.

Arifin, B. (2021). Indonesian agriculture and food security policy. Food Policy.

FAO. (2019). Sustainable agriculture and land management.

World Bank. (2021). Land governance assessment framework.

Referensi Peraturan Perundang-Undangan

Undang‑Undang Nomor 5 Tahun 1960 tentang Peraturan Dasar Pokok‑Pokok Agraria.

Undang‑Undang Nomor 26 Tahun 2007 tentang Penataan Ruang.

Undang‑Undang Nomor 41 Tahun 2009 tentang Perlindungan Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan.

Peraturan Pemerintah Nomor 1 Tahun 2011 tentang Penetapan dan Alih Fungsi Lahan Pertanian Pangan Berkelanjutan.

Undang‑Undang Nomor 22 Tahun 2019 tentang Sistem Budidaya Pertanian Berkelanjutan.

Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 2 Tahun 2023 tentang Rencana Tata Ruang Wilayah Provinsi Bali Tahun 2023–2043.

Peraturan Daerah Provinsi Bali Nomor 4 Tahun 2026 tentang Pengendalian Alih Fungsi Lahan Produktif dan Larangan Alih Kepemilikan Lahan Secara Nominee.